Le 28 novembre 2021, le peuple suisse approuve à 61,0 % et 24 cantons sur 26 (l'unique demi-canton refusant étant Appenzell Rhodes-Intérieures à 52,95 %) l'initiative populaire « Pour des soins infirmiers forts », déposée en mars 2017 par l'Association suisse des infirmières et infirmiers (ASI/SBK). C'est la première fois dans l'histoire suisse moderne qu'une initiative populaire portant sur une profession spécifique est acceptée.
Le texte introduit dans la Constitution un nouvel article 117b qui charge la Confédération et les cantons d'assurer des soins infirmiers suffisants, accessibles à toutes et tous et de haute qualité — en encourageant la formation et en améliorant les conditions de travail des professionnels concernés. L'objectif déclaré : enrayer une pénurie chronique qui voit, selon l'OBSAN, environ 2 400 infirmières et infirmiers quitter le métier chaque année.
La campagne intervient à peine 18 mois après le premier confinement COVID-19. Les images des « héros en blouse blanche » applaudis aux fenêtres puis rappelés au front durant chaque vague pèsent lourd dans le débat. Le Conseil fédéral et la majorité du Parlement (PLR, UDC, une partie du Centre) recommandent le Non et opposent un contre-projet indirect, centré uniquement sur la formation. Le peuple tranche en faveur du texte le plus exigeant.
Cinq ans après, la mise en œuvre se déroule en deux étapes. La Phase I, dédiée à l'offensive de formation, est entrée en vigueur le 1er juillet 2024. La Phase II — la nouvelle loi fédérale sur les conditions de travail dans les soins — a été soumise au Parlement le 21 mai 2025, où la CSSS-N en a sensiblement réduit la portée en janvier 2026. Cette fiche confronte les arguments des deux camps à ce qui s'est effectivement passé depuis le vote.
|
▲ Cantons ayant accepté (24 cantons + 5 demi-cantons)
Tous les cantons à l'exception d'Appenzell Rhodes-Intérieures, avec en tête : Jura (66,4 %), Neuchâtel (64,4 %), Vaud (63,6 %), Genève (62,9 %), Fribourg (61,6 %), Valais (58,5 %), Berne (~60 %), Zurich, Bâle-Ville, Tessin, Lucerne, etc. |
▼ Cantons ayant refusé
Appenzell Rhodes-Intérieures uniquement (52,95 % de Non) — seul demi-canton opposant. |
Acteurs et personnalités
|
▲ Camp du Oui • Association suisse des infirmières et infirmiers (ASI/SBK) — comité d'initiative • Travail.Suisse, Union syndicale suisse (USS), Syndicat des services publics (SSP/VPOD) • Parti socialiste (PS), Les Vert·e·s, Vert'libéraux • Une partie du Centre, dont des conseillères et conseillers nationaux • Fédération des médecins suisses (FMH) — soutien partiel • Organisations de patients, EMS, Curaviva, faîtières de soins à domicile |
▼ Camp du Non • Conseil fédéral in corpore, défense conduite par Alain Berset (PS, DFI) • Majorité du Parlement (Conseil national et Conseil des États) • PLR.Les Libéraux-Radicaux, UDC, majorité du Centre • Economiesuisse, Union patronale suisse, H+ Les Hôpitaux de Suisse • Santésuisse, Curafutura (assureurs maladie) • Une partie des cantons (DSAS/CDS, neutralité officielle mais réticences exprimées) |
Arguments et verdicts — 4,5 ans après
|
▲ Arguments POUR (ASI, syndicats, PS, Verts) Sans une intervention fédérale forte, les départs prématurés de la profession vont continuer.
« Quatre soignants sur dix quittent leur métier avant la retraite. C'est l'urgence absolue. »
— Yvonne Ribi, secrétaire générale de l'ASI, lors de la campagne 2021 ✓ Argument confirmé
L'évolution post-vote confirme l'argument. Selon l'OBSAN (Rapport relève 2024), 42,5 % des infirmières et infirmiers diplômés en Suisse quittent encore la profession avant la retraite, dont 31,8 % avant 35 ans. Le nombre de diplômé·e·s couvre à peine 60 % de la relève nécessaire jusqu'en 2025. Sans les mesures votées, la trajectoire serait restée identique.
Source : OBSAN, Besoins de relève en personnel de soins, Rapport 05/2024
Le contre-projet du Parlement est insuffisant car il ne traite que la formation, pas les conditions de travail.
« Former plus n'aura aucun effet si on continue à perdre les diplômés au bout de cinq ans. »
— Marina Carobbio (PS), conseillère aux États, débats parlementaires 2021 ✓ Argument confirmé
Constat factuel post-vote : le contre-projet indirect n'aurait porté que sur la formation. C'est exactement la critique qui a justifié la Phase II — la nouvelle loi fédérale sur les conditions de travail soumise par le Conseil fédéral au Parlement le 21 mai 2025, soit près de quatre ans après le vote. Le contre-projet seul n'aurait jamais déclenché ce volet.
Source : DFI / OFSP, communiqué du 21.05.2025 sur la 2e étape de l'initiative
Inscrire les soins infirmiers dans la Constitution est nécessaire pour obliger la Confédération à agir.
« Sans base constitutionnelle, rien ne bougera réellement. »
— Comité d'initiative, brochure officielle, 2021 ✓~ Partiellement confirmé
L'article 117b a effectivement servi de base à deux trains de mesures fédérales (Phase I 2024, message Phase II 2025). Sans lui, ces lois n'auraient sans doute pas vu le jour. Toutefois, en janvier 2026, la CSSS-N a substantiellement réduit la portée des mesures sur les conditions de travail — la CDF Travail.Suisse parlant de « propositions ramenées à presque rien ». La contrainte constitutionnelle existe, mais sa traduction législative reste partielle.
Source : Communiqué CSSS-N, Parlement.ch, 09.01.2026
Une offensive de formation massive permettra de combler la pénurie d'effectifs.
« Il faut former 70 000 infirmières en dix ans. »
— Slogan central de la campagne du Oui ✗~ Partiellement infirmé
L'objectif est nettement en retard. Bien que la Phase I soit opérationnelle depuis juillet 2024 (programme spécial de 8 ans, ~1 milliard CHF prévu par la Confédération et les cantons), seuls 14,5 millions de francs de contributions fédérales avaient été versés au 2e semestre 2024 — soit 3,6 % de l'enveloppe annuelle prévue. Le déploiement réel se heurte aux délais d'adaptation cantonale et à la capacité de formation des HES. La pénurie reste très élevée.
Source : OFSP, mise en œuvre de l'art. 117b Cst., bilan 2024
|
▼ Arguments CONTRE (Conseil fédéral, PLR, UDC, économie) Ce n'est pas à la Confédération de réglementer les conditions de travail dans les hôpitaux et les EMS — c'est une compétence cantonale et des partenaires sociaux.
« La Constitution n'a pas vocation à mentionner une catégorie professionnelle particulière. »
— Alain Berset, conseiller fédéral (PS), DFI, conférence de presse du 12.10.2021 ✗ Argument infirmé
Quatre ans après, le Conseil fédéral lui-même soumet au Parlement, le 21 mai 2025, deux projets de loi fédérale qui fixent précisément des règles nationales sur les durées de travail dans les soins (durée hebdomadaire maximale réduite de 50 à 45 heures, durée normale 40-42 heures, plannings communiqués 4 semaines à l'avance, compensation financière des changements à court terme). La compétence fédérale, niée pendant la campagne, est aujourd'hui exercée — par le même collège gouvernemental.
Source : Conseil fédéral, message 25.030 sur l'amélioration des conditions de travail, 21.05.2025
Le contre-projet indirect du Parlement est plus rapide à mettre en œuvre et tout aussi efficace que l'initiative.
« Le contre-projet permet d'agir tout de suite. L'initiative, elle, exigera des années de mise en œuvre. »
— PLR.Les Libéraux-Radicaux, argumentaire officiel, octobre 2021 ✗~ Partiellement infirmé
Le contre-projet aurait certes apporté ~1 milliard CHF dans la formation, mais il aurait laissé entièrement de côté les conditions de travail — précisément le point qui pousse les diplômé·e·s à partir. La mise en œuvre de l'initiative est effectivement lente (Phase II encore en débat parlementaire 4,5 ans après le vote), mais elle aboutit pour la première fois à des normes fédérales sur le temps de travail. La rapidité promise par le contre-projet aurait été inversement proportionnelle à son ambition.
Source : Comparatif des trains de mesures, OFSP & Travail.Suisse, 2024-2026
L'initiative va faire exploser les coûts de la santé et donc les primes d'assurance maladie.
« Cela coûtera des centaines de millions, payés in fine par les assurés. »
— Santésuisse / Curafutura, communiqués communs, novembre 2021 ✗~ Partiellement infirmé
La Phase I (formation) est financée principalement par la Confédération et les cantons, pas par les primes — son impact LAMal est marginal. La Phase II soulève en revanche un débat réel : la CSSS-N a invoqué, en janvier 2026, la maîtrise des coûts pour réduire l'ampleur des mesures sur les conditions de travail. L'argument du coût « explosif » n'a pas été démontré factuellement, mais il sert effectivement de levier politique aujourd'hui. Crainte exagérée mais pas dénuée de fondement.
Source : CSSS-N, communiqué de presse du 09.01.2026 ; OFSP, fiche d'impact financier de la 2e étape
Une initiative ne réglera rien : les vrais leviers (salaires, plannings, dotation) dépendent des employeurs, pas de la Constitution.
« Une norme constitutionnelle ne formera pas une seule infirmière supplémentaire. »
— Petra Gössi (PLR), conseillère nationale, débats 2021 ✗ Argument infirmé
L'art. 117b Cst. a directement déclenché le programme spécial des hautes écoles (25 millions CHF, 8 ans) qui a déjà augmenté la demande de places en bachelor en soins infirmiers en 2024-2025. Sans la base constitutionnelle, le programme n'aurait pas existé. L'argument selon lequel « la Constitution ne forme personne » est démenti par la chaîne causale observable depuis 2022.
Source : Conseil suisse des hautes écoles, programme spécial 2023-2030 ; OFSP, mise en œuvre art. 117b Cst.
|
Bilan factuel · 4,5 ans après (2026)
2 Confirmé |
1 Partiellement confirmé |
3 Partiellement infirmé |
2 Infirmé |
| ~ |
Formation : Phase I en vigueur depuis le 1er juillet 2024
Programme spécial du Conseil suisse des hautes écoles sur 8 ans (env. 25 millions CHF), augmentation de la capacité des HES en bachelor en soins infirmiers, possibilité de facturer directement à l'AOS certaines prestations infirmières. Mais déploiement lent : 3,6 % seulement des contributions fédérales annuelles versées au 2e semestre 2024.
Source : OFSP, art. 117b Cst. — bilan de mise en œuvre 2024 ; H+, point de la situation 12/2024
|
| ~ |
Conditions de travail : Phase II au Parlement, réduite par la CSSS-N
Le 21 mai 2025, le Conseil fédéral soumet deux projets de loi : durée hebdomadaire maximale ramenée de 50 à 45 h, plannings de service annoncés 4 semaines à l'avance, compensation financière des modifications de dernière minute, création légale du statut d'infirmier·ère de pratique avancée (IPA, master requis). En janvier 2026, la CSSS-N réduit substantiellement la portée de ces mesures, invoquant la maîtrise des coûts — la suite parlementaire est ouverte.
Source : Conseil fédéral, message 25.030 du 21.05.2025 ; CSSS-N, communiqué du 09.01.2026
|
| ! |
Pénurie d'effectifs : la tendance ne s'est pas inversée
À l'horizon 2030, l'OBSAN projette toujours un déficit de 2 000 à 2 500 infirmières et infirmiers et 450 ASSC pour les seuls hôpitaux, cliniques, EMS et institutions spécialisées. Le taux d'abandon prématuré reste à 42,5 % (31,8 % avant 35 ans). La trajectoire d'amélioration n'est pas encore mesurable.
Source : OBSAN, Besoins de relève en personnel de soins, Rapport 05/2024
|
| ✓ |
Innovation politique : une initiative professionnelle dans la Constitution
C'est la première fois qu'une initiative populaire portant sur une profession spécifique aboutit en Suisse. Le précédent ouvre un débat juridique sur la constitutionnalisation des conditions de travail sectorielles — débat utilisé tant par les opposants (PLR, UDC) pour s'opposer à de futures initiatives sectorielles que par les promoteurs (SSP, USS) pour ouvrir la voie à d'autres professions.
Source : VOTO, analyse de la votation du 28.11.2021 ; doctrine de droit constitutionnel (Tschannen, Häner)
|
Quatre ans et demi après le 28 novembre 2021, le bilan factuel est paradoxal : l'initiative est juridiquement victorieuse mais sa mise en œuvre reste largement inachevée.
Les partisans avaient raison sur l'essentiel : la pénurie est aussi structurelle qu'ils l'annonçaient, le contre-projet du Parlement aurait été insuffisant car aveugle aux conditions de travail, et la base constitutionnelle a effectivement déclenché — pour la première fois en Suisse — des règles fédérales sur les durées de travail dans les soins. Le diagnostic posé en 2021 (« sans la Constitution, rien ne bougera ») se vérifie : la Phase II n'aurait jamais été soumise au Parlement sans l'article 117b.
Les opposants ont vu, en revanche, plusieurs de leurs arguments démentis. La compétence fédérale pour réglementer les conditions de travail sectorielles, vivement contestée par Alain Berset, est aujourd'hui exercée par le Conseil fédéral lui-même. Le pari du contre-projet « rapide et suffisant » s'est révélé inopérant. Seule l'inquiétude sur les coûts garde une certaine actualité — moins comme prédiction démontrée que comme levier politique invoqué par la CSSS-N pour réduire la portée des mesures.
Reste un point gris : la promesse phare du Oui — former massivement les effectifs — n'a, pour l'instant, été tenue qu'à très petite échelle. Le test décisif aura lieu entre 2027 et 2030, quand la Phase II sera (ou non) adoptée et que les premiers effets sur la rétention pourront être mesurés. La votation de 2021 a déclenché une dynamique réelle, mais le verdict final reste suspendu à la suite parlementaire.
L'année 2026 a toutefois douché les espoirs d'une mise en œuvre rapide. Saisi de la deuxième étape — la loi fédérale sur les conditions de travail dans le domaine des soins, dont le Conseil fédéral avait adopté le message le 21 mai 2025 —, le Conseil national en a, au printemps 2026, revu plusieurs mesures à la baisse, sa commission les jugeant trop coûteuses. Près de cinq ans après un oui populaire historique, l'écart persiste entre la victoire dans les urnes et l'amélioration concrète, au quotidien, des conditions de travail du personnel soignant.