Le 4 décembre 1994, en pleine décennie de forte hausse des demandes d'asile et sur fond de guerres dans les Balkans, le peuple suisse approuve à 72,9 % la loi fédérale sur les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers. Le scrutin scelle l'un des oui les plus nets de la décennie en matière migratoire.
Adoptée par le Parlement en mars 1994 et défendue par le conseiller fédéral Arnold Koller, chef du Département fédéral de justice et police, la loi entend faciliter l'exécution des renvois et autorise la détention administrative des étrangers sans titre de séjour, sans qu'une infraction pénale soit nécessaire.
Des œuvres d'entraide et des organisations de défense des réfugiés, soutenues par le Parti socialiste et le Parti du travail, lancent un référendum. Elles dénoncent une logique de suspicion et un risque d'enfermement arbitraire ; les partisans répliquent qu'il s'agit de rendre l'État capable d'appliquer ses propres décisions.
Le verdict des urnes est sans appel : les 26 cantons acceptent la loi, pour une participation de 44 %. La détention administrative entre en vigueur le 1er février 1995 et deviendra un pilier durable du droit des étrangers suisse.
▲ Cantons ayant accepté Les 26 cantons ont dit oui : Zurich, Berne, Lucerne, Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Zoug, Fribourg, Soleure, Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Schaffhouse, Appenzell Rhodes-Extérieures, Appenzell Rhodes-Intérieures, Saint-Gall, Grisons, Argovie, Thurgovie, Tessin, Vaud, Valais, Neuchâtel, Genève et Jura. | ▼ Cantons ayant refusé Aucun canton n'a refusé la loi. |
Acteurs et personnalités
▲ Camp du Oui • Conseil fédéral (Arnold Koller, chef du DFJP) • Majorité du Parlement (Conseil national 111-51, Conseil des États 37-2) • PDC, PRD, UDC, Parti libéral, PEP, Démocrates suisses, Lega, Parti de la liberté • Milieux économiques (Vorort, Union patronale, Union des arts et métiers) | ▼ Camp du Non • Parti socialiste et Parti du travail, à l'origine du référendum • Les Verts (GPS) • Œuvres d'entraide et organisations de défense de l'asile (OSAR, Caritas, milieux ecclésiaux) • Union syndicale suisse et Travail.Suisse |
Arguments et verdicts
▲ Arguments POUR (camp du Oui) Donner à l'État les moyens d'exécuter les renvois « Il faut donner aux autorités les moyens d'exécuter les décisions de renvoi et de mettre fin aux abus. » — Conseil fédéral, message à l'appui de la loi (1993) ✓~ Partiellement confirmé La détention administrative est devenue un pilier de l'exécution des renvois, reprise et étendue dans la loi sur les étrangers (LEtr, 2008) puis la LEI. Mais son efficacité reste partielle : une large part des détentions ne débouche pas sur un renvoi effectif. Source : swissvotes.ch/vote/417.00 ; SEM, statistiques d'exécution des renvois Une détention d'exception, brève et contrôlée « La détention restera une mesure de dernier recours, limitée dans le temps et soumise au contrôle d'un juge. » — Partisans bourgeois, brochure de campagne (1994) ✗~ Partiellement infirmé Les durées maximales initiales (trois mois de préparation, neuf mois en vue du renvoi) ont été fortement allongées au fil des révisions, jusqu'à 18 mois sous la LEtr après la reprise de la directive européenne sur le retour (2010). L'usage s'est banalisé, même si le contrôle judiciaire a été maintenu. Source : LEtr/LEI art. 75-79 ; humanrights.ch | ▼ Arguments CONTRE (camp du Non) Le risque de détentions arbitraires « On va enfermer pendant des mois des personnes qui n'ont commis aucun délit. » — Comité référendaire (1994) ✓~ Partiellement confirmé La détention administrative frappe effectivement des personnes sans infraction pénale, et sa durée a été étendue. Les conditions de détention ont été critiquées à plusieurs reprises par la Commission nationale de prévention de la torture et des ONG. Le cadre judiciaire et l'exigence de proportionnalité ont toutefois limité les pires excès. Source : CNPT, rapports ; humanrights.ch Une loi qui ne réglera pas l'exécution des renvois « Sans coopération des pays d'origine, ces mesures resteront largement inefficaces. » — Œuvres d'entraide (1994) ✓ Argument confirmé Le principal obstacle aux renvois est resté, des décennies durant, l'absence de documents de voyage et le manque de coopération des États d'origine — ce qu'ont confirmé les rapports ultérieurs et la multiplication d'accords de réadmission. La contrainte interne n'a pas suffi. Source : SEM, accords de réadmission |
Affiches de campagne (16)
Bilan factuel
1 Confirmé | 2 Partiellement confirmé | 1 Partiellement infirmé | 0 Infirmé |
| ~ | Un outil pérennisé, à l'efficacité partielle La détention administrative a survécu à toutes les révisions et figure aujourd'hui dans la LEI, avec une durée pouvant atteindre 18 mois. Massivement utilisée, elle affiche un rendement en renvois effectifs régulièrement discuté. Source : SEM ; LEI art. 75-79 |
| ~ | Des renvois suspendus à la coopération étrangère Comme l'avaient prédit les opposants, l'exécution bute toujours sur l'identification des personnes et leur réadmission. La Suisse a dû multiplier les accords de réadmission après 1995. Source : SEM |
| ✓ | Un contrôle judiciaire qui a tenu Chaque détention reste soumise à l'examen d'un juge ; le Tribunal fédéral et la CNPT ont régulièrement rappelé les exigences de proportionnalité, contenant les dérives les plus graves annoncées en 1994. Source : Jurisprudence du Tribunal fédéral ; CNPT |
Le oui massif de 1994 traduit le climat d'inquiétude de l'époque autour de l'asile et de la délinquance. Trente ans plus tard, la loi sur les mesures de contrainte a profondément et durablement marqué le droit suisse des étrangers : son instrument central, la détention administrative, n'a jamais été remis en cause sur le principe.
Les promesses d'efficacité ne se sont toutefois réalisées qu'à moitié. La Suisse détient beaucoup, mais l'obstacle structurel pointé dès 1994 par les opposants — l'absence de coopération des États d'origine — n'a jamais été levé et continue de limiter le nombre de renvois effectifs.
Quant aux craintes d'arbitraire, elles se sont partiellement matérialisées : les durées de détention ont été multipliées et les conditions critiquées. Mais le contrôle du juge, brandi en 1994 comme garde-fou, a globalement tenu et empêché les dérives les plus extrêmes.
Au final, un bilan en demi-teinte : un outil pérenne, une efficacité mitigée, des garanties maintenues. Peu d'arguments de campagne se sont révélés entièrement justes ou entièrement faux.