Am 4. Dezember 1994, mitten in einem Jahrzehnt stark steigender Asylgesuche und vor dem Hintergrund der Balkankriege, nimmt das Schweizer Volk mit 72,9 % das Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht an. Die Abstimmung besiegelt eines der deutlichsten Ja der Dekade in Migrationsfragen.
Vom Parlament im März 1994 verabschiedet und von Bundesrat Arnold Koller, Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, verteidigt, soll das Gesetz den Vollzug von Wegweisungen erleichtern und erlaubt die Administrativhaft von Ausländern ohne Aufenthaltstitel, ohne dass eine Straftat vorliegen muss.
Hilfswerke und Flüchtlingsorganisationen, unterstützt von SP und PdA, ergreifen das Referendum. Sie prangern eine Logik des Misstrauens und das Risiko willkürlicher Inhaftierung an; die Befürworter entgegnen, es gehe darum, den Staat in die Lage zu versetzen, seine eigenen Entscheide durchzusetzen.
Das Urteil der Urnen ist eindeutig: Alle 26 Kantone nehmen das Gesetz an, bei einer Beteiligung von 44 %. Die Administrativhaft tritt am 1. Februar 1995 in Kraft und wird zu einer dauerhaften Säule des schweizerischen Ausländerrechts.
▲ Annehmende Kantone Alle 26 Kantone sagten Ja: Zürich, Bern, Luzern, Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug, Freiburg, Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Graubünden, Aargau, Thurgau, Tessin, Waadt, Wallis, Neuenburg, Genf und Jura. | ▼ Ablehnende Kantone Kein Kanton lehnte das Gesetz ab. |
Akteure und Persönlichkeiten
▲ Ja-Lager • Bundesrat (Arnold Koller, Vorsteher EJPD) • Mehrheit des Parlaments (Nationalrat 111-51, Ständerat 37-2) • CVP, FDP, SVP, LPS, EVP, Schweizer Demokraten, Lega, Freiheits-Partei • Wirtschaftsverbände (Vorort, Arbeitgeberverband, Gewerbeverband) | ▼ Nein-Lager • SP und PdA, Urheber des Referendums • Grüne (GPS) • Hilfswerke und Asylorganisationen (SFH, Caritas, kirchliche Kreise) • Schweizerischer Gewerkschaftsbund und Travail.Suisse |
Argumente und Verdikte
▲ Argumente DAFÜR (Ja-Lager) Dem Staat die Mittel zum Vollzug der Wegweisungen geben « Man muss den Behörden die Mittel geben, um Wegweisungsentscheide zu vollziehen und Missbräuche zu beenden. » — Bundesrat, Botschaft zum Gesetz (1993) ✓~ Teilweise bestätigt Die Administrativhaft wurde zu einer Säule des Wegweisungsvollzugs, übernommen und ausgeweitet im Ausländergesetz (AuG, 2008) und später im AIG. Ihre Wirksamkeit bleibt jedoch begrenzt: Ein grosser Teil der Inhaftierungen führt nicht zu einer tatsächlichen Ausschaffung. Quelle: swissvotes.ch/vote/417.00 ; SEM, Vollzugsstatistik Eine Ausnahmehaft, kurz und kontrolliert « Die Haft bleibt ein letztes Mittel, zeitlich begrenzt und unter richterlicher Kontrolle. » — Bürgerliche Befürworter, Abstimmungsbroschüre (1994) ✗~ Teilweise widerlegt Die ursprünglichen Höchstdauern (drei Monate Vorbereitungshaft, neun Monate Ausschaffungshaft) wurden im Lauf der Revisionen stark verlängert, bis auf 18 Monate im AuG nach Übernahme der EU-Rückführungsrichtlinie (2010). Der Gebrauch wurde alltäglich, die richterliche Kontrolle blieb jedoch bestehen. Quelle: AuG/AIG Art. 75-79 ; humanrights.ch | ▼ Argumente DAGEGEN (Nein-Lager) Das Risiko willkürlicher Inhaftierungen « Man wird monatelang Menschen einsperren, die keine Straftat begangen haben. » — Referendumskomitee (1994) ✓~ Teilweise bestätigt Die Administrativhaft trifft tatsächlich Personen ohne Straftat, und ihre Dauer wurde ausgeweitet. Die Haftbedingungen wurden mehrfach von der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter und von NGO kritisiert. Der richterliche Rahmen und das Verhältnismässigkeitsgebot begrenzten jedoch die schlimmsten Auswüchse. Quelle: NKVF, Berichte ; humanrights.ch Ein Gesetz, das den Vollzug der Wegweisungen nicht lösen wird « Ohne Kooperation der Herkunftsstaaten bleiben diese Massnahmen weitgehend wirkungslos. » — Hilfswerke (1994) ✓ Argument bestätigt Das Haupthindernis für Wegweisungen blieb über Jahrzehnte das Fehlen von Reisepapieren und die mangelnde Kooperation der Herkunftsstaaten — bestätigt durch spätere Berichte und die Vervielfachung von Rückübernahmeabkommen. Der innere Zwang reichte nicht aus. Quelle: SEM, Rückübernahmeabkommen |
Affiches de campagne (16)
Faktische Bilanz
1 Bestätigt | 2 Teilw. bestätigt | 1 Teilw. widerlegt | 0 Widerlegt |
| ~ | Ein verstetigtes Instrument mit begrenzter Wirksamkeit Die Administrativhaft überstand alle Revisionen und steht heute im AIG, mit einer Dauer von bis zu 18 Monaten. Massiv genutzt, ist ihr Ertrag an tatsächlichen Ausschaffungen regelmässig umstritten. Quelle: SEM ; AIG Art. 75-79 |
| ~ | Wegweisungen, die von ausländischer Kooperation abhängen Wie die Gegner vorhergesagt hatten, scheitert der Vollzug weiterhin an der Identifizierung der Personen und ihrer Rückübernahme. Die Schweiz musste nach 1995 zahlreiche Rückübernahmeabkommen abschliessen. Quelle: SEM |
| ✓ | Eine richterliche Kontrolle, die hielt Jede Haft bleibt der Prüfung durch einen Richter unterstellt; Bundesgericht und NKVF erinnerten regelmässig an die Verhältnismässigkeit und begrenzten die 1994 angekündigten schwersten Auswüchse. Quelle: Rechtsprechung des Bundesgerichts ; NKVF |
Das deutliche Ja von 1994 spiegelt das damalige Klima der Besorgnis um Asyl und Kriminalität. Dreissig Jahre später hat das Zwangsmassnahmengesetz das schweizerische Ausländerrecht tief und dauerhaft geprägt: Sein zentrales Instrument, die Administrativhaft, wurde im Grundsatz nie infrage gestellt.
Die Versprechen der Wirksamkeit erfüllten sich jedoch nur zur Hälfte. Die Schweiz inhaftiert viel, doch das schon 1994 von den Gegnern benannte strukturelle Hindernis — die fehlende Kooperation der Herkunftsstaaten — wurde nie beseitigt und begrenzt weiterhin die Zahl der tatsächlichen Ausschaffungen.
Die Befürchtungen der Willkür haben sich teilweise bewahrheitet: Die Haftdauern wurden vervielfacht und die Bedingungen kritisiert. Doch die 1994 als Schutzwall angeführte richterliche Kontrolle hielt im Grossen und Ganzen und verhinderte die extremsten Auswüchse.
Am Ende eine durchzogene Bilanz: ein dauerhaftes Instrument, eine gemischte Wirksamkeit, erhaltene Garantien. Wenige Wahlkampfargumente erwiesen sich als ganz richtig oder ganz falsch.