Am 28. November 2021 nimmt das Schweizer Stimmvolk mit 61,0 % Ja-Stimmen und 24 Kantonen (nur das Halbkanton Appenzell Innerrhoden lehnt mit 52,95 % Nein ab) die Volksinitiative «Für eine starke Pflege» an. Die im März 2017 vom Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK/ASI) eingereichte Initiative ist die erste Volksinitiative in der modernen Schweizer Geschichte, die einen einzelnen Berufsstand betrifft und angenommen wird.
Der Verfassungstext führt einen neuen Artikel 117b ein, der Bund und Kantone verpflichtet, eine ausreichende, allen zugängliche und qualitativ hochstehende Pflege sicherzustellen — durch Förderung der Ausbildung und Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Pflegenden. Das erklärte Ziel: den chronischen Fachkräftemangel zu stoppen, der laut OBSAN jährlich rund 2 400 Pflegefachpersonen aus dem Beruf treibt.
Die Kampagne findet nur 18 Monate nach dem ersten COVID-19-Lockdown statt. Die Bilder der «Heldinnen in Weiss», die an den Fenstern beklatscht und in jeder Welle wieder an die Front gerufen wurden, prägen die Debatte. Bundesrat und Parlamentsmehrheit (FDP, SVP, Teil der Mitte) empfehlen das Nein und stellen einen indirekten Gegenvorschlag entgegen, der sich nur auf die Ausbildung konzentriert. Das Volk entscheidet sich für den anspruchsvolleren Text.
Fünfeinhalb Jahre später erfolgt die Umsetzung in zwei Etappen. Etappe I, die Ausbildungsoffensive, ist am 1. Juli 2024 in Kraft getreten. Etappe II — das neue Bundesgesetz über die Arbeitsbedingungen in der Pflege — wurde am 21. Mai 2025 dem Parlament unterbreitet, wo die SGK-N im Januar 2026 ihren Umfang spürbar reduziert hat. Diese Fiche prüft die Argumente beider Lager an dem, was seit der Abstimmung tatsächlich geschehen ist.
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▲ Annehmende Kantone (24 Kantone + 5 Halbkantone)
Alle Kantone ausser Appenzell Innerrhoden, an der Spitze: Jura (66,4 %), Neuenburg (64,4 %), Waadt (63,6 %), Genf (62,9 %), Freiburg (61,6 %), Wallis (58,5 %), Bern (~60 %), Zürich, Basel-Stadt, Tessin, Luzern u. a. |
▼ Ablehnende Kantone
Nur Appenzell Innerrhoden (52,95 % Nein) — einziger ablehnender Halbkanton. |
Akteure und Persönlichkeiten
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▲ Ja-Lager • Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK/ASI) — Initiativkomitee • Travail.Suisse, Schweizerischer Gewerkschaftsbund (SGB), VPOD/SSP • Sozialdemokratische Partei (SP), Grüne, Grünliberale (GLP) • Teil der Mitte, einschliesslich National- und Ständerätinnen • Verbindung der Schweizer Ärztinnen und Ärzte (FMH) — teilweise Unterstützung • Patientenorganisationen, Alters- und Pflegeheime, Curaviva, Spitex-Dachverbände |
▼ Nein-Lager • Bundesrat in corpore, Verteidigung durch Alain Berset (SP, EDI) • Parlamentsmehrheit (Nationalrat und Ständerat) • FDP.Die Liberalen, SVP, Mehrheit der Mitte • Economiesuisse, Schweizerischer Arbeitgeberverband, H+ Die Spitäler der Schweiz • Santésuisse, Curafutura (Krankenversicherer) • Ein Teil der Kantone (GDK, offizielle Neutralität, aber geäusserte Vorbehalte) |
Argumente und Verdikte — 4,5 Jahre danach
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▲ Argumente DAFÜR (SBK, Gewerkschaften, SP, Grüne) Ohne ein starkes Eingreifen des Bundes werden die vorzeitigen Berufsaustritte weitergehen.
«Vier von zehn Pflegenden verlassen den Beruf vor dem Rentenalter. Das ist der absolute Notstand.»
— Yvonne Ribi, Generalsekretärin SBK, Kampagne 2021 ✓ Argument bestätigt
Die Entwicklung nach der Abstimmung bestätigt das Argument. Laut OBSAN (Berufsnachwuchs-Bericht 2024) verlassen 42,5 % der in der Schweiz ausgebildeten Pflegenden den Beruf vor dem Rentenalter, davon 31,8 % vor 35. Die jährlichen Abschlüsse decken nur knapp 60 % des notwendigen Nachwuchses bis 2025. Ohne die beschlossenen Massnahmen wäre der Trend identisch geblieben.
Quelle: OBSAN, Nachwuchsbedarf im Pflegebereich, Bericht 05/2024
Der Gegenvorschlag des Parlaments ist ungenügend, weil er nur die Ausbildung betrifft, nicht die Arbeitsbedingungen.
«Mehr ausbilden bringt nichts, wenn wir die Diplomierten nach fünf Jahren weiter verlieren.»
— Marina Carobbio (SP), Ständerätin, Parlamentsdebatten 2021 ✓ Argument bestätigt
Nachträgliche Feststellung: Der indirekte Gegenvorschlag hätte sich nur auf die Ausbildung bezogen. Genau diese Kritik hat die Etappe II begründet — das neue Bundesgesetz über die Arbeitsbedingungen, das der Bundesrat dem Parlament am 21. Mai 2025 vorlegte, also fast vier Jahre nach der Abstimmung. Der Gegenvorschlag allein hätte diesen Teil nie ausgelöst.
Quelle: EDI/BAG, Medienmitteilung vom 21.05.2025 zur 2. Etappe der Initiative
Die Pflege in der Verfassung zu verankern ist nötig, um den Bund zum Handeln zu zwingen.
«Ohne Verfassungsgrundlage wird sich nichts wirklich bewegen.»
— Initiativkomitee, offizielle Broschüre, 2021 ✓~ Teilweise bestätigt
Der Artikel 117b BV hat tatsächlich als Grundlage für zwei Massnahmenpakete gedient (Etappe I 2024, Botschaft Etappe II 2025). Ohne ihn wären diese Gesetze wahrscheinlich nicht entstanden. Im Januar 2026 hat die SGK-N jedoch den Umfang der Massnahmen zu den Arbeitsbedingungen substantiell reduziert — Travail.Suisse spricht von «auf fast nichts reduzierten Vorschlägen». Der verfassungsrechtliche Zwang besteht, seine gesetzliche Umsetzung bleibt jedoch teilweise.
Quelle: Medienmitteilung SGK-N, Parlament.ch, 09.01.2026
Eine massive Ausbildungsoffensive wird den Personalmangel beheben.
«Wir müssen in zehn Jahren 70 000 Pflegefachleute ausbilden.»
— Zentrale Parole der Ja-Kampagne ✗~ Teilweise widerlegt
Das Ziel liegt deutlich im Rückstand. Obwohl Etappe I seit Juli 2024 in Kraft ist (Sonderprogramm über 8 Jahre, rund 1 Mrd. CHF von Bund und Kantonen geplant), wurden im 2. Halbjahr 2024 nur 14,5 Mio. CHF Bundesbeiträge ausgezahlt — also 3,6 % der geplanten Jahresmittel. Der reale Rollout stösst auf kantonale Anpassungsfristen und die Aufnahmekapazität der Fachhochschulen. Der Personalmangel bleibt sehr hoch.
Quelle: BAG, Umsetzung Art. 117b BV, Bilanz 2024
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▼ Argumente DAGEGEN (Bundesrat, FDP, SVP, Wirtschaft) Es ist nicht Sache des Bundes, die Arbeitsbedingungen in Spitälern und Pflegeheimen zu regeln — das ist eine kantonale Kompetenz und Sache der Sozialpartner.
«Die Bundesverfassung ist nicht dazu da, eine einzelne Berufsgruppe zu nennen.»
— Alain Berset, Bundesrat (SP), EDI, Medienkonferenz vom 12.10.2021 ✗ Argument widerlegt
Vier Jahre später unterbreitet derselbe Bundesrat dem Parlament am 21. Mai 2025 zwei Bundesgesetzesentwürfe, die genau nationale Regeln zu den Arbeitszeiten in der Pflege festlegen (maximale Wochenarbeitszeit von 50 auf 45 Stunden, Normalarbeitszeit 40-42 Stunden, Dienstpläne 4 Wochen im Voraus, finanzielle Kompensation kurzfristiger Änderungen). Die in der Kampagne bestrittene Bundeskompetenz wird heute vom selben Kollegium ausgeübt.
Quelle: Bundesrat, Botschaft 25.030 zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen, 21.05.2025
Der indirekte Gegenvorschlag des Parlaments ist schneller umzusetzen und ebenso wirksam wie die Initiative.
«Der Gegenvorschlag erlaubt sofortiges Handeln. Die Initiative wird Jahre der Umsetzung erfordern.»
— FDP.Die Liberalen, offizielle Argumentation, Oktober 2021 ✗~ Teilweise widerlegt
Der Gegenvorschlag hätte zwar rund 1 Mrd. CHF in die Ausbildung gebracht, hätte aber die Arbeitsbedingungen vollständig ausgeklammert — genau jenen Punkt, der Diplomierte zum Weggehen drängt. Die Umsetzung der Initiative ist tatsächlich langsam (Etappe II noch 4,5 Jahre nach der Abstimmung in der parlamentarischen Beratung), führt aber erstmals zu bundesweiten Normen zur Arbeitszeit. Die vom Gegenvorschlag versprochene Geschwindigkeit wäre umgekehrt proportional zu seinem Ambitionsniveau gewesen.
Quelle: Vergleich der Massnahmenpakete, BAG & Travail.Suisse, 2024-2026
Die Initiative wird die Gesundheitskosten und damit die Krankenkassenprämien explodieren lassen.
«Das wird Hunderte von Millionen kosten, die letztlich die Versicherten bezahlen.»
— Santésuisse / Curafutura, gemeinsame Mitteilungen, November 2021 ✗~ Teilweise widerlegt
Etappe I (Ausbildung) wird hauptsächlich von Bund und Kantonen finanziert, nicht über die Prämien — die Auswirkung auf die KVG-Prämien ist marginal. Etappe II löst hingegen eine echte Debatte aus: Die SGK-N hat im Januar 2026 die Kostendämpfung angeführt, um den Umfang der Massnahmen zu den Arbeitsbedingungen zu reduzieren. Das Argument der «explodierenden» Kosten ist faktisch nicht belegt, dient aber heute tatsächlich als politischer Hebel. Übertriebene, aber nicht völlig unbegründete Befürchtung.
Quelle: SGK-N, Medienmitteilung vom 09.01.2026 ; BAG, Finanzwirkungsblatt der 2. Etappe
Eine Initiative wird nichts lösen: Die echten Hebel (Löhne, Dienstpläne, Personaldotation) hängen von den Arbeitgebern ab, nicht von der Verfassung.
«Eine Verfassungsnorm bildet keine einzige zusätzliche Pflegefachperson aus.»
— Petra Gössi (FDP), Nationalrätin, Debatten 2021 ✗ Argument widerlegt
Art. 117b BV hat direkt das Sonderprogramm der Hochschulen ausgelöst (25 Mio. CHF, 8 Jahre), das die Nachfrage nach Bachelor-Plätzen in Pflege bereits 2024-2025 erhöht hat. Ohne Verfassungsgrundlage hätte es das Programm nicht gegeben. Die Aussage, dass «die Verfassung niemanden ausbildet», wird durch die seit 2022 beobachtbare Kausalkette widerlegt.
Quelle: Schweizerischer Hochschulrat, Sonderprogramm 2023-2030 ; BAG, Umsetzung Art. 117b BV
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Faktische Bilanz · 4,5 Jahre danach (2026)
2 Bestätigt |
1 Teilweise bestätigt |
3 Teilweise widerlegt |
2 Widerlegt |
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Ausbildung: Etappe I seit 1. Juli 2024 in Kraft
Sonderprogramm des Schweizerischen Hochschulrats über 8 Jahre (ca. 25 Mio. CHF), Erhöhung der FH-Kapazität für Bachelor Pflege, Möglichkeit der direkten Abrechnung bestimmter Pflegeleistungen mit der OKP. Aber langsamer Rollout: nur 3,6 % der jährlichen Bundesbeiträge im 2. Halbjahr 2024 ausgezahlt.
Quelle: BAG, Art. 117b BV — Umsetzungsbilanz 2024 ; H+, Lagebericht 12/2024
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Arbeitsbedingungen: Etappe II im Parlament, durch SGK-N reduziert
Am 21. Mai 2025 unterbreitet der Bundesrat zwei Gesetzesentwürfe: maximale Wochenarbeitszeit von 50 auf 45 Stunden, Dienstpläne 4 Wochen im Voraus, finanzielle Kompensation kurzfristiger Änderungen, gesetzliche Schaffung des Status der Advanced Practice Nurse (APN, Master erforderlich). Im Januar 2026 reduziert die SGK-N den Umfang dieser Massnahmen substantiell unter Berufung auf die Kostendämpfung — die parlamentarische Fortsetzung ist offen.
Quelle: Bundesrat, Botschaft 25.030 vom 21.05.2025 ; SGK-N, Mitteilung vom 09.01.2026
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Personalmangel: Trend nicht umgekehrt
Für 2030 projiziert OBSAN weiterhin ein Defizit von 2 000 bis 2 500 Pflegefachpersonen und 450 FaGe allein für Spitäler, Kliniken, Pflegeheime und spezialisierte Institutionen. Die vorzeitige Abbruchquote bleibt bei 42,5 % (31,8 % vor 35). Die Verbesserung ist noch nicht messbar.
Quelle: OBSAN, Nachwuchsbedarf im Pflegebereich, Bericht 05/2024
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Politische Innovation: eine berufsbezogene Initiative in der Verfassung
Es ist das erste Mal, dass eine Volksinitiative zu einem einzelnen Berufsstand in der Schweiz angenommen wird. Der Präzedenzfall löst eine juristische Debatte über die Verfassungsverankerung sektorieller Arbeitsbedingungen aus — eine Debatte, die sowohl von den Gegnerinnen (FDP, SVP) zur Bekämpfung künftiger sektorieller Initiativen als auch von den Promotorinnen (VPOD, SGB) zur Öffnung weiterer Berufe genutzt wird.
Quelle: VOTO, Abstimmungsanalyse vom 28.11.2021 ; staatsrechtliche Doktrin (Tschannen, Häner)
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Viereinhalb Jahre nach dem 28. November 2021 ist die faktische Bilanz paradox: Die Initiative ist juristisch siegreich, ihre Umsetzung aber weitgehend unvollendet.
Die Befürworter hatten in der Hauptsache recht: Der Personalmangel ist so strukturell, wie sie angekündigt hatten, der Gegenvorschlag des Parlaments wäre ungenügend gewesen, weil blind für die Arbeitsbedingungen, und die Verfassungsgrundlage hat tatsächlich — zum ersten Mal in der Schweiz — bundesweite Regeln zur Arbeitszeit in der Pflege ausgelöst. Die 2021 gestellte Diagnose («ohne Verfassung wird sich nichts bewegen») bestätigt sich: Etappe II wäre ohne Art. 117b BV nie dem Parlament unterbreitet worden.
Die Gegner haben hingegen mehrere ihrer Argumente widerlegt gesehen. Die von Alain Berset heftig bestrittene Bundeskompetenz zur Regelung sektorieller Arbeitsbedingungen wird heute vom Bundesrat selbst ausgeübt. Die Wette auf den «schnellen und ausreichenden» Gegenvorschlag erwies sich als wirkungslos. Nur die Kostensorge bleibt aktuell — weniger als bewiesene Voraussage denn als politischer Hebel, den die SGK-N zur Reduktion des Massnahmenumfangs anführt.
Ein grauer Punkt bleibt: Das Hauptversprechen des Ja — Massenausbildung — wurde bisher nur in sehr kleinem Massstab eingelöst. Der entscheidende Test wird zwischen 2027 und 2030 stattfinden, wenn Etappe II (oder nicht) verabschiedet sein wird und die ersten Effekte auf die Retention messbar werden. Die Abstimmung von 2021 hat eine echte Dynamik ausgelöst, das Endurteil aber bleibt an die parlamentarische Fortsetzung gebunden.
Das Jahr 2026 dämpfte allerdings die Hoffnung auf eine rasche Umsetzung. Bei der Beratung der zweiten Etappe — des Bundesgesetzes über die Arbeitsbedingungen in der Pflege, dessen Botschaft der Bundesrat am 21. Mai 2025 verabschiedet hatte — schwächte der Nationalrat im Frühjahr 2026 mehrere Massnahmen ab, da seine Kommission sie als zu teuer erachtete. Knapp fünf Jahre nach einem historischen Volks-Ja bleibt die Kluft bestehen zwischen dem Sieg an der Urne und der konkreten, alltäglichen Verbesserung der Arbeitsbedingungen des Pflegepersonals.